创新思路 多措并举
推进工程监理事业健康发展
——陈重在全国建设工程监理会议上的总结讲话
(2 0 1 0年11月2 5日)
同志们：
这次召开的全国建设工程监理会议是一次很重要的会议，时间短，内容充实。会上，郭允冲副部长做了重要讲话，系统回顾了五年来工程监理工作，客观分析了当前监理工作存在的主要问题，全面部署了今后监理工作任务，各单位要认真学习，深刻领会郭允冲副部长讲话精神，抓好贯彻落实。会上，北京、江苏、福建、陕西、深圳等省市的政府主管部门，就加强政府监管、规范市场秩序进行了大会交流；上海天佑工程咨询有限公司、铁科院(北京)工程咨询有限公司、小浪底工程咨询有限公司、北京建工京精大房监理公司等公司，就开拓创新、努力做好项目监理工作做了经验介绍；柏克德中国公司、世界银行贷款四川省项目国际专家，就外资项目上如何做好建设监理和工程项目管理工作，与我们一起分享了他们的管理经验。会议达到了明确目标、树立信心、共促发展的目的。由于会议时间有限，还有很多监理工作做得好的地区和部门、好的企业和监理项目没有时间做交流，我们已经通过书面交流的方式将大家的经验汇编成册，印发给大家，供大家在工作中参考。
今天上午，郭部长从政府监管角度、监理企业自身建设角度、建设单位和施工企业支持监理工作角度分别提出了下一步工作要求，下面，我就贯彻落实郭允冲副部长讲话精神，结合下一步监理工作，谈几点意见。
一、关于完善工程监理法规体系健全和完善工程监理法规体系，是推进监理各项工作创新发展的基础和前提，是解决工程监理行业发展突出问题的有效途径。今天上午郭部长明确提出下一步要加快起草《建设工程监理条例》、加快修订《建设工程监理管理规定》和《建设工程监理规范》等法规和文件。结合我国当前监理行业有关法律法规的现状及今后一段时期监理行业的发展需求，工程监理行业的法规体系完善，应深入研究以下三个方面内容：
(一)继续坚持推行强制监理制度。目前，我国工程建设领域政府投资项目仍占主导地位，政府投资管理体制仍处在改革和发展中。监理制度在今后相当长的时间内，对于协助业主，保证工程质量安全、投资效益和工期将起到重要作用。同时，我们也仍然面临建筑市场运行机制发育不成熟的问题，承包商、材料供应商等项目建设主体，存在很多不规范行为，监理的监督和制约对于促进工程项日建设的顺利实施起到重要保障作用。为此，无论是有关部门还是各地方，在完善我国工程监理法规体系时，仍需按照《建筑法》和《建设工程质量管王里条例》规定，推行强制监理制度。但同时，我们在立法和制定政策时，要本着求真务实，有利于规范和培育市场发展的角度，研究强制监理的工程范围、强制监理的工程建设阶段、强制监理的内容等。对于法律和行政法规规定强制监理以外的非强制监理工程，其需求由市场决定，范围由市场调节，应由建设单位根据需求选择工程建设管理方式，不宜通过立法盲目扩大强制监理的范围。
(二)进一步明确工程监理的职责。今天的大会交流，发言单位都从不同角度提到了监理职责问题。可以看出，目前社会各方面对于工程监理职责定位还存在一些分歧。郭部长上午也谈到“监理定位不够明确，职责不够清晰”的问题。关于监理职责的问题，我们首先必须统一思想认识。工程监理职责包含两方面，一方面是法律、行政法规明确规定的法定职责，这些职责无论监理合同是否约定，监理企业都必须遵守，也是地方政府和行业丰管部门进行市场监督和执法的依据；另一方面是合同约定的民事责任，其责任的确定受民事法律关系调整，不应成为行政执法的依据。为此，我们在制定和完善有关监理的配套规章和规范性文件时，要明确哪些属于应当由监理承担的法定职责，这类职责应严格限定在法律、行政法规规定的职责范围内，不能无限扩大。行业里常讲的“监理工作是个筐，什么都往里装”， 这是完全错误的。郭部长上午谈到要研究哪些是监理的基本职责，哪些是其延伸职责，这些内容的研究要作为下一步完善法规的重点。各地在确定质量安全事故责任时，也要按此原则严格依法处理，要坚持行政执法的公平合理。
(三)研究解决监理行业人员素质下降、监理执业人员缺乏的问题。针对注册监理工程师总量不足的问题，郭部长在讲话中已经提出了解决方案，我们将做好贯彻落实工作，会同有关部门进一步完善监理工程师执业资格考试制度，制订考试办法，合理设定监理工程师的报考条件和考试大纲，在考试内容中增加实践考核内容的比例，重点测试实践能力，为监理行业选拔合格人才。同时，要抓好监理工程师的继续教育工作，进一步提高继续教育质量。要加强工程监理从业人员培训，开展多形式、多层次的培训，突出培训内容的针对性和实用性，满足不同岗位人员的需求。这些工作，要通过完善法规制度的方式加以明确。对于各地提出的有关监理工程师注册执业许可的问题，我们也要进一步研究，慎重加以解决。
二、关于工程监理标准化体系建设
工程监理是为工程建设提供技术、管理服务的人才密集型咨询服务行业。工程监理企业和从业人员的执业水平和职业理念直接决定监理工作水平。为此，监理企业和从业人员的从业标准对于保证其提高服务水平起到很关键的作用。2001年，我们已经出台《建设工程监理规范》，2000年出台了《建设工程监理合同(示范文本)》，对于建立监理工作标准化体系奠定了基础。下一步我们要结合行业发展实际，继续健全完善监理标准化体系。
(一)研究监理招投标问题，尽快制定统一的《建设工程监理资格预审文件(示范文本)》和《建设工程监理招标文件(示范文本)》。针对目前在工程监理业务的委托和承接活动中，不按规定程序招标、随意压价、不履行投标承诺等不规范行为的现状，通过制定示范文本的形式，明确监理招投标程序，监理投标人资格审查规范，建设单位招标行为，招标条件和内容等，并进一步规范当前监理收费过低的问题；
(二)研究监理职责范围问题，修订完善《建设工程监理合同(示范文本)》和《建设工程监理规范》(这两个文件已完成修订稿的征求意见稿，拿到会上作为待议文件征求大家意见)，争取尽快出台，以进一步明确委托监理合同内容、监理职责、程序和方法。
此外，我们还要研究监理职责到位标准问题。针对当前监理履行职责不到位问题，提出不同类型项目、不同规模项目的监理人员配备标准，监理人员的职责要求，监理工作方式内容等的具体标准，使监理工作有统一衡量尺度。对于这项工作，我们要先从课题研究、先行试点开始，从理论和实践两方面进行操作和论证。同时，为了进一步推进监理向项目管理发展，今后我们还要研究工程项目管理服务委托示范文本等。通过以上工作，进一步完善监理标准化体系。
三、关于安全生产的监理责任
当前，建设工程安全生产形势仍然严峻，恶性事故时有发生，进一步明确工程建设各方主体的安全生产责任十分迫切。《建筑法》明确工程监理对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。《建设工程安全生产管理条例》出台后，提出依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责仟，具体就是：对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准进行审查。对发现的安全事故隐患及时要求施工单位整改，情节严重的应当要求施工单位停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，应及时向有关主管部门报告。
当前，一些地方在建设工程安全事故处理过程中，对事故责任的界定，特别是对监理责任的界定，存在一定偏差，在认定监理责任时缺乏科学、权威的依据，处罚标准不一，存在安全生产监理责任扩大化的倾向，影响了监理行业的健康发展。为此，各地应严格执行《建设工程安全生产管理条例》的规定，科学界定各方市场主体的安全生产责任。在界定监理安全生产责任时要注意以下三点：一是注意区分安全生产直接参与者(即建设单位、勘察设计单位、施工单位)的责任和监理责任的区别；二是注意区分监理安全管理的法定职责和合同约定职责的区别；三是注意区分安全生产中意外事故和责任事故区别等。政府监管部门在组织安全事故调查时，应邀请行业内的专家参与，公平、合理、依法对安全事故作出处理。
四、关于进一步提高政府监管水平
郭部长在上午讲话中提出“要严格依法监管，严格市场准入和清出，不断规范市场行为”。北京、江苏、福建、陕西、深圳等地，交流了本地市场监管的做法，有很多经验值得我们借鉴，但也有一些管理做法需要认真研究。进一步提高政府监管水平要从以下几方面入手：
(一)严格资质资格准入管理。按照工程监理企业和注册监理工程师资质资格管理的有关规定，各级政府部门要进一步规范资质资格受理、审批过程和结果公示等环节的工作。重点要加大对资质资格申报弄虚作假行为的查处力度。充分利用信息网络技术手段，通过完善企业资质和个人资格信息管理系统，对监理企业是否达到资质标准要求和注册人员数量要求进行动态监控，促进企业注册人员的配备符合企业资质标准。对于发现的有疑义的资质申报材料，要加大核查和跟踪力度，一经查实，坚决处理，下大力气遏制弄虚作假、骗取资质等情况的出现。
(二)加强市场动态监管。要把对监理市场的动态监管作为一项经常性工作来抓。通过核验监理企业资质和日常监理工作检查，强调三方面的清出力度，一是将那些通过买证、借证达到资质要求，取得资质后又转出人员的企业清出市场，及时将其列入监理行业黑名单并严格监控；二是将那些通过挂靠、转让企业资质，扰乱监理市场的企业作为重点监管对象，一经查证属实，坚决清出市场；三是对那些工作质量差、执业水平差、诚信记录差、有市场违规行为的企业和从业人员要及时给予处罚，直至清出市场。
(三)坚决执行质量安全事故“一票否决制”。今年我司出台了《关于加强建筑市场资质资格动态监管完善企业和人员准入清出制度的指导意见》，明确提出质量安全事故“一票否决制”，各地要加强质量安全事故认定后的处罚。对于经过事故责任调查和认定，对质量安全事故发生负有监理责任的企业和个人，要坚决清出市场。
(四)加强信用体系建设工作。监理企业和从业人员的信用体系建设要和建筑市场监管的信用体系建设结合起来，扩大和铁道、交通、水利等行业信息共享范围，及时发布工程监理企业和注册监理工程师信用信息，公告行政处罚等不良行为信息记录，建立有效的诚信激励和失信惩戒机制。司里明年重点工作就是推进信用体系建设工作，争取在实现各地信用信息互通、互用和互认方面；建立全国统一的企业、人员和项目数据库方面；统一信用信息标准方面，以及研究企业人员信用信息应用等方面有所突破。这项工作很重要，既是完善建筑市场机制建设的重要环节，也是整顿规范市场秩序的长效机制，这次中办、国办在开展关于工程建设领域突出问题专项治理工作中，也明确提出信用体系建设要求，希望这项工作能够得到各地的大力支持。
五、关于提高工程监理服务水平
郭部长上午讲话中专门对监理企业提出的五点要求，监理企业要认真研究、思考。在当前建筑市场环境中，监理企业一方面要认识到当前国家经济建设中所面临的机遇，另一方面也要充分认识到目前市场环境对其发展所提出的挑战。一是建设单位对监理服务的期望值很高，监理服务质量与业主期望之间存在一定差距；二是政府管理部门、社会各界对监理企业的社会责任，尤其是工程质量安全责任的预期较高，监理企业经营风险很大；三是面对旺盛的监理需求和服务质量的预期，监理队伍结构面临不尽合理的局面，注册监理工程师总数需要扩充，监理人员层次结构需要改善；四是监理企业信息技术手段应用落后，不仅落后于国际同行，也落后于国内其他建设行业，监理知识管理水半亟待提升。面对机遇和挑战，监理企业在提高工程咨询服务水平，拓宽营业范围的同时，要高度重视监理的质量安全责任，把质量安全作为监理的核心职责。
当前，工程监理在保证工程质量和安全等方面所发挥的作用越来越被社会所关注。郭部长也谈到了质量安全是一切工程的生命线，没有质量安全保证的工程没有任何意义。为此，广大监理企业一定要把强化质量监理、安全监理作为企业谋求长远发展，提高服务水平的关键。围绕质量、安全的核心要求，切实履行监理职责，提升监理地位和形象。
六、关于完善监理统计制度和加强行业发展研究工程监理统计制度已经实施五年，监理统计数据为加强行业发展分析研究奠定了基础。从2009年的监理统计结果看，监理企业平均拥有的员工首次突破百人大关，规模明显扩张，产业集中度有所提升；监理企业总收入持续增长，有三十多家企业监理收入超过亿元；监理企业收入构成趋于多元化，工程监理收入占营业收入比例从上一年的50.62％下降到47.3％，项目管理和咨询服务营业收入比例从上一年的11.1％上升到19.4％。说明我国监理企业主动转型，向综合化和多元化发展的努力已初见成效。另一方面，从2009年监理行业发展特点看，存在监理企业数量分布不均、企业收入水平差异较大、企业数量和营业收入不成正比的问题；存在房屋建筑工程监理企业数量多，竞争激烈、营业收入不高的问题。这统计结果为我们加强研究监理市场发展规律，及时制定行业发展指导政策，起到非常重要的作用。为此，下一步我们还要继续重视行业统计工作。
今年，我们已经完成新一轮统计指标的修改，增加了新开工工程监理项目数量、必须实行监理的项目数量、净利润率等指标，进一步健全了工程监理统计指标体系，能够更加科学、全而地反映工程监理发展状况。为进一步提高监理统计工作水平，希望各级住房城乡建设主管部门和监理企业，要严格执行建设工程监理统计报表制度，安排专人负责工程监理统计工作，主动、按时上报数据，继续确保统计数据质量，对虚报、瞒报、拒报数据信息的单位和个人将追究责任。
为充分发挥专家在建设工程监理行业改革和发展中的重要作用，我们将建立工程监理行业发展战略专家委员会，对涉及监理行业改革和发展等重大事项，将依托专家委员会的建议做出科学的决策。明年，我们要做好专家的遴选工作，确保专家委员会委员质量，建立专家委员会的运作方式，使专家委员会能够真正发挥作用。
七、关于发挥工程监理行业协会作用
郭部长在讲话中对工程监理行业协会的工作已提出了要求。这里，我再强调几点：一是要加强监理行业的理论研究。对当前监理行业遇到的热点问题进行深入研究，分析问题产生的原因，找到解决问题的办法和途径，促进行业健康发展。二是要构筑广泛的沟通和交流平台。通过企业与企业、政府与企业、行业与社会、国内与国外同行之间的相互沟通、交流和学习，提高认识，加强理解。三是要建立和完善监理人才的培训教育机制。多渠道、多层次、多形式地组织开展工程监理专业人员的培训工作，不断提高业内监理人员的业务素质和执业能力。四是要加强监理行业的宣传。宣传我国推行工程监理制度的重要性，赢得社会和公众的理解和支持，激发行业的责任感和使命感。五是要在行业内营造积极向上的良好氛围，培育努力进取的行业文化，增强行业的荣誉感。
同志们，我们即将迎来“十二五"规划的开局之年。在新的发展时期，我们要充分认识到工程监理在工程建设过程中的重要作用，坚定不移地实行工程监理制度，与时俱进，改革创新，增强监理行业的社会责任感和历史使命感，并按照本次会议的要求，创新思路，多措并举，积极推进工程监理事业健康发展。
这次会议得到了江苏省住房和城乡建设厅、南京市住房和城乡建设委员会的大力支持，在此我代表住房和城乡建设部表示衷心感谢!同时，也感谢中央纪委监察部、国家发改委、财政部、交通运输部、铁道部、水利部、国务院法制办、国家人防办等主管部门对监理工作的大力支持和积极配合，感谢各地住房和城乡建设主管部门、行业协会、企业等积极参会，共同研究行业发展战略。
谢谢大家!
